La Ley de Recuperación de Recursos Petroleros
Ciudad Alfaro, Montecristi, 2 de abril de 2008.
María Paula Romo
LEY ORGÁNICA PARA LA RECUPERACIÓN DEL USO DE LOS RECURSOS PETROLEROS DEL ESTADO Y RACIONALIZACIÓN ADMISNITRATIVA DE LOS PROCESOS DE ENDEUDAMIENTO
Este proyecto de ley que debatimos el día de hoy plantea dos objetivos esenciales.
1.Eliminar un problema de rigidez fiscal que ha sido un limitante para la eficiencia del Estado y para el manejo transparente de sus ingresos.
2.Plantea un nuevo procedimiento que produzca mayor y mejor control sobre el endeudamiento público.
El proceso de análisis de esta ley por parte de la Mesa de Legislación y Fiscalización ha provocado importantes cambios en la propuesta. El proyecto enviado al ejecutivo planteaba, en resumen, lo siguiente:
Sobre fondos petroleros: su terminación y la eliminación de las preasignaciones que estaban relacionadas a los fondos y fideicomisos
En cuanto al tema del manejo de la deuda: el Ejecutivo planteó que se eliminen los controles previos, dejando a juicio del Ministro de Finanzas la decisión final sobre la contratación de créditos tanto internos como externos. Esto implicaba la eliminación de los controles del Banco Central del Ecuador y de la Procuraduría General del Estado. Adicionalmente, se planteaba la posibilidad de que el Ministro de Finanzas pueda modificar totalmente el presupuesto general del Estado.
Las reformas realizadas por la Mesa de Legislación y Fiscalización.
El nombre de la Ley.
Se tomó la decisión de cambiar el nombre de la Ley para que se incluya expresamente el tema de endeudamiento que también hace parte de la Ley.
Los Fondos Petroleros
Al analizar el primer objetivo, la mesa revisó la estructura de esos fondos; si bien en un inicio fueron instrumentos creados como respuesta a las crisis financieras y de fluctuaciones de precios del petróleo, perdían toda su importancia y uso al tener sus recursos preasignados. La creación de los fondos se ha justificado con la idea del ahorro (también deberíamos discutir si ese es el mecanismo adecuado en un país que necesita impulsar su desarrollo), pero eso tampoco ha sido exacto pues por cada fondo creado, se han creado también estas preasignaciones.
Este mecanismo ha provocado estructuras clientelares en función a la asignación de los recursos con la única lógica de la mayoría de turno; en muchos casos sin responder a ninguna planificación o a las prioridades del país.
La Revista Gestión No. 165 (la cito porque no podrá acusarse a su posición de “gobiernista”) se refiere a este proyecto de ley y las preasignaciones en los siguientes términos:
“Este proceso de reducción y acotamiento de la capacidad real del gobierno para gestionar sus recursos petroleros y ejercer plenamente su política fiscal constituyó la otra cara de la medalla de la crisis institucional del país, que llegó a su clímax con la dolarización unilateral de la economía. Si en el lado monetario la concupiscencia de varios grupos financieros amparados por el poder político llevó a la destrucción de la moneda nacional, en el lado fiscal, la incapacidad de ese mismo poder político permitió la formalización del clientelismo a base de la creación de fondos cuyos recursos sepreasignaron legalmente. La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal de 2002 fue para la política fiscal algo muy parecido a lo que la dolarización de enero de 2002 fue para la política monetaria: la pérdida del ejercicio público para deliberar la política económica requerida para el desarrollo nacional.”
De eso trata precisamente esta ley: de recuperar el manejo público de la política económica y vincularlo al desarrollo nacional.
En este sentido, la Ley de Equidad Tributaria aprobada por la Asamblea Constituyente dio el primer paso para corregir las rigideces fiscales, al consolidar los ingresos tributarios en el Estado, para que sea este a su vez quien, de manera ordenada y planificada realice las asignaciones que sean del caso. El presente proyecto de ley mantiene ese espíritu; se busca que esos fondos ingresen como ingresos de capital al presupuesto general del Estado, para que éste, en función de una programación global distribuya los mismos en función de las necesidades de desarrollo.
Este último punto es importante; se realiza una calificación según la permanencia del ingreso; de tal manera que se zanja un debate que ha tenido distintas respuestas en los últimos años y de manera definitiva se califica los ingresos petroleros como ingresos de capital. Se crea adicionalmente la regla fiscal para que este tipo de ingresos solo puedan destinarse en gasto de inversión.
Cabe señalar existen varios proyectos, en particular los hidroeléctricos, que han sido declarados como prioritarios cuya fuente de financiamiento son estos fondos. Se ha dispuesto que se mantenga el financiamiento en los mismos términos comprometidos para no afectar a estos proyectos estratégicos.
El único fondo que se mantiene en vigencia es el que asegura los recursos del ECORAE. De esa manera se mantiene un aporte particular para la región amazónica que es de donde se extrae el petróleo.
Los procesos de endeudamiento
La mesa de Legislación y Fiscalización debatió extensamente este punto. El manejo de los procesos de endeudamiento interno y externo ha sido y es un tema de especial preocupación en el país; muchos de nosotros hemos tenido posiciones críticas sobre estos procesos y lo seguiremos haciendo.
Por esto, desde el primer informe no se consideró pertinente dar un grado total de decisión al Ministro de Finanzas para que decida sobre la contratación de créditos, reestructuración de deudas y emisión de instrumentos u obligaciones.
Los controles del Banco Central del Ecuador resultan inoficiosos en la actualidad, ya que no aportan ningún valor agregado al haber perdido esa institución su condición de Instituto Emisor; se recogió esta propuesta y se eliminó el requisito del informe técnico del Banco Central. En el caso del Informe del Procurador General del Estado, la discusión se amplió vista la complejidad del tema. La decisión final fue la de mantener el informe previo con carácter vinculante.
Para la aprobación de las políticas de renegociación o reestructuración de deuda y de contratación de esta deuda se acogió la respuesta de varios asambleístas de crear un Comité de Deuda y Financiamiento, mismo que se encargará de dar el aval a operaciones que superen el 0.15% del Presupuesto General del Estado. Este Comité está integrado por el Presidente, El Ministro de Finanzas y el Secretario de Planificación. En él, participarán los ministros del área o sector para el cual se esté contratando el crédito.
Adicionalmente, en lo referente a la propuesta para que el Ministro de Finanzas pueda modificar totalmente el Presupuesto General del Estado, se consideró que es necesario mantener un techo, ya que el no hacerlo desvirtuaría por completo la facultad constitucional del Congreso Nacional de aprobar el Presupuesto General del Estado. En este caso, la mesa consideró que dicho límite debe ser del 15% en lugar del actual 5%, lo importante es que al incrementar el porcentaje se eliminaron las excepciones adicionales al 5% (nuevamente en la intención de transparentar el manejo de las finanzas)
En resumen; esta propuesta tiene por objeto transparentar y optimizar el manejo presupuestario; eliminar las figuras de “preasignación” que resultan ineficientes y reflejan prácticas clientelares; definir que el destino de los recursos petroleros sea la inversión y -muy importante- recuperar el manejo de nuestra política económica.
María Paula Romo
LEY ORGÁNICA PARA LA RECUPERACIÓN DEL USO DE LOS RECURSOS PETROLEROS DEL ESTADO Y RACIONALIZACIÓN ADMISNITRATIVA DE LOS PROCESOS DE ENDEUDAMIENTO
Este proyecto de ley que debatimos el día de hoy plantea dos objetivos esenciales.
1.Eliminar un problema de rigidez fiscal que ha sido un limitante para la eficiencia del Estado y para el manejo transparente de sus ingresos.
2.Plantea un nuevo procedimiento que produzca mayor y mejor control sobre el endeudamiento público.
El proceso de análisis de esta ley por parte de la Mesa de Legislación y Fiscalización ha provocado importantes cambios en la propuesta. El proyecto enviado al ejecutivo planteaba, en resumen, lo siguiente:
Sobre fondos petroleros: su terminación y la eliminación de las preasignaciones que estaban relacionadas a los fondos y fideicomisos
En cuanto al tema del manejo de la deuda: el Ejecutivo planteó que se eliminen los controles previos, dejando a juicio del Ministro de Finanzas la decisión final sobre la contratación de créditos tanto internos como externos. Esto implicaba la eliminación de los controles del Banco Central del Ecuador y de la Procuraduría General del Estado. Adicionalmente, se planteaba la posibilidad de que el Ministro de Finanzas pueda modificar totalmente el presupuesto general del Estado.
Las reformas realizadas por la Mesa de Legislación y Fiscalización.
El nombre de la Ley.
Se tomó la decisión de cambiar el nombre de la Ley para que se incluya expresamente el tema de endeudamiento que también hace parte de la Ley.
Los Fondos Petroleros
Al analizar el primer objetivo, la mesa revisó la estructura de esos fondos; si bien en un inicio fueron instrumentos creados como respuesta a las crisis financieras y de fluctuaciones de precios del petróleo, perdían toda su importancia y uso al tener sus recursos preasignados. La creación de los fondos se ha justificado con la idea del ahorro (también deberíamos discutir si ese es el mecanismo adecuado en un país que necesita impulsar su desarrollo), pero eso tampoco ha sido exacto pues por cada fondo creado, se han creado también estas preasignaciones.
Este mecanismo ha provocado estructuras clientelares en función a la asignación de los recursos con la única lógica de la mayoría de turno; en muchos casos sin responder a ninguna planificación o a las prioridades del país.
La Revista Gestión No. 165 (la cito porque no podrá acusarse a su posición de “gobiernista”) se refiere a este proyecto de ley y las preasignaciones en los siguientes términos:
“Este proceso de reducción y acotamiento de la capacidad real del gobierno para gestionar sus recursos petroleros y ejercer plenamente su política fiscal constituyó la otra cara de la medalla de la crisis institucional del país, que llegó a su clímax con la dolarización unilateral de la economía. Si en el lado monetario la concupiscencia de varios grupos financieros amparados por el poder político llevó a la destrucción de la moneda nacional, en el lado fiscal, la incapacidad de ese mismo poder político permitió la formalización del clientelismo a base de la creación de fondos cuyos recursos sepreasignaron legalmente. La Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal de 2002 fue para la política fiscal algo muy parecido a lo que la dolarización de enero de 2002 fue para la política monetaria: la pérdida del ejercicio público para deliberar la política económica requerida para el desarrollo nacional.”
De eso trata precisamente esta ley: de recuperar el manejo público de la política económica y vincularlo al desarrollo nacional.
En este sentido, la Ley de Equidad Tributaria aprobada por la Asamblea Constituyente dio el primer paso para corregir las rigideces fiscales, al consolidar los ingresos tributarios en el Estado, para que sea este a su vez quien, de manera ordenada y planificada realice las asignaciones que sean del caso. El presente proyecto de ley mantiene ese espíritu; se busca que esos fondos ingresen como ingresos de capital al presupuesto general del Estado, para que éste, en función de una programación global distribuya los mismos en función de las necesidades de desarrollo.
Este último punto es importante; se realiza una calificación según la permanencia del ingreso; de tal manera que se zanja un debate que ha tenido distintas respuestas en los últimos años y de manera definitiva se califica los ingresos petroleros como ingresos de capital. Se crea adicionalmente la regla fiscal para que este tipo de ingresos solo puedan destinarse en gasto de inversión.
Cabe señalar existen varios proyectos, en particular los hidroeléctricos, que han sido declarados como prioritarios cuya fuente de financiamiento son estos fondos. Se ha dispuesto que se mantenga el financiamiento en los mismos términos comprometidos para no afectar a estos proyectos estratégicos.
El único fondo que se mantiene en vigencia es el que asegura los recursos del ECORAE. De esa manera se mantiene un aporte particular para la región amazónica que es de donde se extrae el petróleo.
Los procesos de endeudamiento
La mesa de Legislación y Fiscalización debatió extensamente este punto. El manejo de los procesos de endeudamiento interno y externo ha sido y es un tema de especial preocupación en el país; muchos de nosotros hemos tenido posiciones críticas sobre estos procesos y lo seguiremos haciendo.
Por esto, desde el primer informe no se consideró pertinente dar un grado total de decisión al Ministro de Finanzas para que decida sobre la contratación de créditos, reestructuración de deudas y emisión de instrumentos u obligaciones.
Los controles del Banco Central del Ecuador resultan inoficiosos en la actualidad, ya que no aportan ningún valor agregado al haber perdido esa institución su condición de Instituto Emisor; se recogió esta propuesta y se eliminó el requisito del informe técnico del Banco Central. En el caso del Informe del Procurador General del Estado, la discusión se amplió vista la complejidad del tema. La decisión final fue la de mantener el informe previo con carácter vinculante.
Para la aprobación de las políticas de renegociación o reestructuración de deuda y de contratación de esta deuda se acogió la respuesta de varios asambleístas de crear un Comité de Deuda y Financiamiento, mismo que se encargará de dar el aval a operaciones que superen el 0.15% del Presupuesto General del Estado. Este Comité está integrado por el Presidente, El Ministro de Finanzas y el Secretario de Planificación. En él, participarán los ministros del área o sector para el cual se esté contratando el crédito.
Adicionalmente, en lo referente a la propuesta para que el Ministro de Finanzas pueda modificar totalmente el Presupuesto General del Estado, se consideró que es necesario mantener un techo, ya que el no hacerlo desvirtuaría por completo la facultad constitucional del Congreso Nacional de aprobar el Presupuesto General del Estado. En este caso, la mesa consideró que dicho límite debe ser del 15% en lugar del actual 5%, lo importante es que al incrementar el porcentaje se eliminaron las excepciones adicionales al 5% (nuevamente en la intención de transparentar el manejo de las finanzas)
En resumen; esta propuesta tiene por objeto transparentar y optimizar el manejo presupuestario; eliminar las figuras de “preasignación” que resultan ineficientes y reflejan prácticas clientelares; definir que el destino de los recursos petroleros sea la inversión y -muy importante- recuperar el manejo de nuestra política económica.