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sábado, 23 de febrero de 2008

Sobre la Ley de Tránsito ... o Movilidad Sustentable

Ciudad Alfaro, Montecristi, 21 de febrero de 2008.


Señores, señoras
Mesa de Legislación y Fiscalización
En su despacho.

En cumplimiento de lo que establece el Reglamento de Funcionamiento de la Asamblea Constituyente, y en el término de los tres días establecidos en él, envío mis observaciones al Informe Preliminar del Proyecto de Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial.

1. Respecto a la categoría de la Ley

Coincido con el pronunciamiento del informe de mayoría de la Mesa Legislativa respecto a la categorización de la Ley como orgánica. La Constitución Política de la República del Ecuador establece en su artículo 142 que son leyes orgánicas “las que regulen las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección”

Esta ley, al tener relación directa con el derecho constitucional al libre tránsito, encaja en la categoría anteriormente citada, por lo cual debe calificarse a ésta como una Ley Orgánica.


2. Respecto al nombre de la Ley

Al ser el objetivo principal de este cuerpo legal la regulación de un derecho fundamental como lo es el del libe tránsito, es necesario determinar que el ámbito de aplicación va más allá de la regulación de los vehículos del transporte automotor. En ese sentido, el título “Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial” es limitativo, ya que su alcance no se extiende a los vehículos no automotores, a las opciones de movilidad alternativa y a la necesidad de que estas se desarrollen dentro del marco del respeto a las demás personas y al ambiente.

Adicionalmente, la ley abarca a los peatones, y sus derechos dentro de un espectro amplio en el cual se protegen sus derechos al libre tránsito. Es necesario cambiar el esquema vigente y reconocer que el derecho es el de movilizarse; el Estado debe garantizar los medios más seguros y eficientes para hacerlo; privilegiando la transportación masiva, los medios de transporte menos contaminantes; etc. En ese sentido, el conducir un vehículo automotor es una de las formas de ejercer ese derecho y el Estado debe regularlo y puede establecer límites.

Al mantener la denominación sugerida en el proyecto de ley se está dejando de lado al criterio de protección a los derechos y se está manteniendo un esquema obtuso que no abarca la integralidad del antes mencionado derecho.

Por estas consideraciones, sugiero que se cambie el título del Proyecto a “Ley Orgánica de Movilidad Sustentable”.

3. Sobre la situación de vehículos y modalidades de transporte privado no legalizadas

La situación de los denominados “taxis piratas” es un fenómeno que existe y que no puede ser desconocido. En ese sentido, y con la finalidad de que el Estado pueda efectivamente ejercer control, es necesario que se de paso a una legalización de una situación que no puede mantenerse ignorada por más tiempo. Como muchos otros temas, el ignorarlos no significa que no existan.

Muchos de los problemas se originan en el hecho de que el acceso a un mercado que ofrece el servicio de transportación se satura y provoca problemas. La demanda insatisfecha da paso a que varios vehículos empiecen a prestar el servicio sin la autorización correspondiente.

De la mano de esto, está el esquema que se emplea para el transporte de personas. El modelo de “cooperativa de transporte” acompañadas de un sistema poco efectivo de autorización, limita el acceso a la legalidad. De las exposiciones realizadas por varios actores, se puede concluir que no se trata de una rebeldía por entrar en un esquema legal, sino en la limitación para acceder al sistema.

Es imprescindible que en este proyecto se de paso a un proceso de legalización de este tipo de servicio mientras garantice un servicio seguro y eficiente, al igual que permitirá a las ciudades planificar según sus necesidades poblacionales y geográficas la cantidad de taxis y unidades de transporte público que deben autorizarse. El déficit de oferta del servicio da paso a estos fenómenos.

Las “mototaxis”, por otro lado, responden a una necesidad de pequeñas ciudades, esencialmente vinculadas con transporte en distancias cortas (generalmente no más de cinco o seis cuadras) o actividades turísticas. Existe oposición por sectores formales por la no legalización de esta modalidad de transporte.

Lo principal en este caso es identificar que el servicio responde a un mercado distinto, se trata de la “oferta” de un “producto” distinto. Sin embargo, cabe mencionar que por las condiciones de este tipo de unidades de transporte, es necesario establecer estrictamente que las mismas no podrán prestar este servicio más que en un sector delimitado y debe exigirse normas mínimas de seguridad en el transporte del pasajero así como de su conductor. Se debe impedir también la circulación de este tipo de transporte en vías rápidas, carreteras, vías principales dentro de las zonas urbanas.


4. Sobre el tipo de denominación de las instituciones a cargo de las competencias asignadas en la Ley

Insisto en la necesidad de emplear una denominación adecuada para las instituciones. Es necesario realizar clasificación adecuada de las instituciones públicas en función de sus atribuciones y alcances.

Denominar “Comisión” al ente encargado de la ejecución de las atribuciones constantes en el proyecto de ley contraviene al proceso de racionalización administrativa que se viene ejecutando.

A continuación, recopilo un documento de la Secretaría Nacional de Planificación SENPLADES, en el cual se explica que se está llevando a cabo un proceso de racionalización y reestructuración de las instancias administrativas dependientes de la función Ejecutiva.

En cuanto al tema específico relativo a la reforma planteada, SENPLADES manifiesta que:

Para el caso de la Ley de Tránsito, la institucionalidad encargada de realizar las tareas de regulación y control técnico y específico del sector es la Agencia de Regulación y Control, cuya definición debería ser: “Organismo técnico adscrito a un Ministerio. Encargado de la regulación y el control técnico de un sector específico” (Glosario de términos RDE SENPLADES)

El proceso de racionalización institucional y funcional pasa también por denominar coherentemente a las instituciones para no replicar los vicios que ahora se presentan en la estructura estatal (“bautizar” adecuadamente a las instituciones para que no existan con el mismo nombre instituciones que cumplen tareas distintas). La intención de denominar Comisión Nacional a la Agencia de Regulación y Control de este sector rompería el esquema trabajado y sobre el cual estamos reformando el resto de ministerios de sectores estratégicos.

Cabe también mencionar que en nuestra propuesta hemos denominado Comisión a una “instancia técnica que podrá ser creada por el poder ejecutivo para tratar problemáticas específicas y/o para las que el Estado no cuente con las capacidades técnicas institucionales desarrolladas. Su funcionamiento será acotado en el tiempo (máximo 2 años). Podrán ser creadas únicamente previa aprobación del Presidente” (Glosario de términos RDE SENPLADES)

Las entidades que se encarguen de la regulación y el control en ámbitos regionales deberían tener competencias desconcentradas de la Agencia de Regulación y Control, por lo tanto deberían llamarse Agencias regionales de Regulación y Control de Tránsito.

Adicionalmente, transcribo la definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española de los términos:
Comisión.
4. f. Conjunto de personas encargadas por la ley, o por una corporación o autoridad, de ejercer unas determinadas competencias permanentes o entender en algún asunto específico.
Agencia.
5. f. Der. Organización administrativa especializada a la que se confía la gestión de un servicio.
Como podemos ver, se justifica con estos argumentos la necesidad de cambiar la denominación de “Comisiones” o “Comisión” a “Agencias” o “Agencia”, como se establecía en el proyecto original enviado por el Ejecutivo.


5. Sobre el tipo de penas aplicables

En la línea del derecho penal mínimo, la protección del derecho a la libertad y además para frenar uno de los mecanismos de posible extorsión y chantaje, estoy totalmente de acuerdo con que no se castigue con prisión las contravenciones. Además de las consideraciones anteriores, esta decisión es coherente con el principio de la proporcionalidad de las penas.

Estamos de acuerdo en que se establezca que las penas aplicables en los casos de delitos de tránsito sean exclusivamente penas de prisión y no reclusión. La razón de incorporar este cambio se explica en que todo delito de tránsito es de carácter culposo, es decir, no existe ánimo de causar daño. En ese sentido, y siguiendo la doctrina penal; no se puede sancionar un delito culposo con pena de reclusión.



6. Sobre los procedimientos prejudiciales y judiciales

Coincido en la necesidad de crear Juzgados de Contravenciones de tránsito. Estos permitirán el que se apliquen procesos más ágiles para el tratamiento de este tipo de faltas. Esto garantiza que las contravenciones se juzguen de acuerdo con su menor gravedad que un delito de tránsito, al igual que se reconocerían mecanismos de solución mediadas entre las partes que contribuirían a la economía procesal.

Coincido también en la importancia de darle al parte policial un valor únicamente informativo y no probatorio. Esto es un elemento fundamental para la protección del derecho a la defensa.

Además, estoy de acuerdo con la introducción de mecanismos de transacción en materia de tránsito, mismos que son incentivos para economía procesal en el caso de que no existan lesiones graves ni muertes en los accidentes de tránsito.

Finalmente, cabe destacar la importancia de incorporar al sistema de juzgamiento de contravenciones y delitos de tránsito la oralidad, con la finalidad de mejorar la economía procesal y un trámite más acelerado de causas.

En el tema procesal, en busca de lograr soluciones efectivas, el asambleísta Mauro Andino ha presentado una propuesta con la que coincido totalmente y recomiendo que se incorporen las normas sugeridas.

7. Sobre contratos de operación

El informe sugiere que se cambie la denominación de “concesión” por la de “contrato de operación”. Considero que no es pertinente dicho cambio. Transcribo la definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua:

concesión
Der. Negocio jurídico por el cual la Administración cede a una persona facultades de uso privativo de una pertenencia del dominio público o la gestión de un servicio público en plazo determinado bajo ciertas condiciones.

El Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas define a la concesión de la siguiente manera:

En derecho público, esta palabra aplica a los actos de autoridad soberana por los cuales se otorga a un particular (llamado concesionario) o a una empresa (entonces concesionaria), determinado derecho o privilegio para la explotación de un territorio o de una fuente de riqueza, la prestación de un servicio o la ejecución de las obras convenidas

El contrato, según el Art. 1454 del Código Civil, se define de la siguiente manera:

Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser una o muchas personas.

Por estas razones, la definición de concesión, en estricto sentido de derecho, se ajusta más a las necesidades del sector público, reconocidas también por la Ley de Modernización del Estado, que establece que el Estado puede delegar la prestación de servicios públicos, siendo la concesión una de las modalidades reconocidas por el Art. 43 del anteriormente señalado cuerpo legal.

Una de las preocupaciones expresadas en la Mesa fue que la figura de concesión era un mecanismo de privatización, coincido en que no se puede privatizar un servicio público y la ley debe precautelar ese objetivo último; sin embargo para lograrlo se deben establecer las condiciones de los contratos. Un ejemplo: si un permiso de operación se autoriza durante 50 o 60 años, para los fines prácticos es una forma de privatización. De esa manera deben quedar claros los límites y condiciones para cualquier modalidad de operación y el Estado debe reservarse la posibilidad de revisar su decisión cuando no se esté prestando el servicio en las rutas respectivas o si el servicio no es seguro para los usuarios.

8. Sobre estado de unidades de transporte privado de pasajeros pertenecientes a empresas de turismo

En el Proyecto de Ley que hace parte del Informe Preliminar, no se resuelve la contradicción entre la ley que establece regulaciones para el transporte turístico y la Ley y Reglamentos vigentes que no sólo regulan esta operación, sino que establecen la autoridad del Ministerio de Turismo. La propuesta final debe resolver este problema.

9. Comisiones Provinciales de Tránsito.
La propuesta de ley de Tránsito plantea la creación de Agencias Provinciales de Tránsito y exceptúa a la Comisión de Tránsito del Guayas. Por un tema de técnica legislativa, considero que las leyes deben tener las menores excepciones posibles; precisamente las leyes se sostienen en la generalidad de su aplicación. Es por esto, que planteo que las Agencias Provinciales de Tránsito gocen todas de autonomía, con la finalidad de equipararlas al caso de la Comisión de Tránsito del Guayas, sobretodo siguiendo el argumento de que su modelo de gestión se mantiene precisamente por su efectividad. De ser así, podríamos aplicar el mismo modelo en todas las provincias.
10. Los municipios y el tránsito.
Es necesario tomar en cuenta que la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece varias disposiciones en donde le asigna las competencias relacionadas con la planificación, organización y regulación del tránsito en sus jurisdicciones:
Artículo 14 numeral 19ª:
Podrá planificar, organizar y regular el tránsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesión, autorización u otras formas de contratación administrativa, en coordinación con los organismos de tránsito competentes, de acuerdo con las necesidades de la comunidad;
Art. 63 Numeral 19
19. Reglamentar la circulación en calles, caminos y paseos dentro de los límites de las zonas urbanas y restringir el uso de las vías públicas para el tránsito de vehículos;
Art. 147

En materia de obras, a la administración municipal le compete:
e) Cuidar del cumplimiento de las ordenanzas y reglamentos municipales relativos al tránsito en calles, caminos y paseos públicos;

Adicionalmente, en la Constitución Política de la República, en su artículo 234, existe claramente definida como competencia de los Municipios la regulación y ordenamiento del Transporte y tránsito en sus jurisdicciones.
Art. 234.- Cada cantón constituirá un municipio. Su gobierno estará a cargo del concejo municipal, cuyos miembros serán elegidos por votación popular. Los deberes y atribuciones del concejo municipal y el número de sus integrantes estarán determina dos en la ley.
El alcalde será el máximo personero del concejo municipal, que lo presidirá con voto dirimente. Será elegido por votación popular y desempeñará sus funciones durante cuatro años. Sus atribuciones y deberes constarán en la ley.
El concejo municipal, además de las competencias que le asigne la ley, podrá planificar, organizar y regular el tránsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesión, autorización u otras formas de contratación administrativa, de acuerdo con la s necesidades de la comunidad.

Esta es la única competencia que constitucionalmente se asigna expresamente a los municipios en la Constitución. Ese es un tema que la Asamblea Constituyente deberá revisar pues resulta imprescindible definir con claridad competencias mínimas para los municipios más allá de esta.

Concuerdo con la necesidad de acercar al ciudadano las decisiones y su control; los gobiernos municipales deben asumir responsabilidades concretas y responder por la organización y el desarrollo de sus localidades. El mecanismo de descentralización existente que opera en función de demandas voluntarias por parte de gobiernos seccionales; y obligatorias para el gobierno central, no ha funcionado de forma adecuada. La nueva Constitución deberá optar por un sistema descentralizado o autonómico, pero en ningún caso “a la carta”.
En esa línea sugiero que las competencias de regulación de tránsito y transporte no sólo sean transferibles, sino que la ley determine la obligatoriedad de asumir la competencia para aquellos municipios con una población mayor a 150.000 habitantes.
Sugiero el siguiente artículo:
DISPOSICIÓN GENERAL ….- En todo cantón que cuente con ciento cincuenta mil o más habitantes conforme las cifras de proyecciones oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, la municipalidad asumirá la planificación, regulación y coordinación del transporte público y privado dentro de su jurisdicción, para lo cual expedirá, con competencia, las normas que sean necesarias

Sus decisiones se enmarcarán en las políticas nacionales que determine, conforme sus atribuciones, la Agencia Nacional de Tránsito. La ejecución de las regulaciones que sobre transporte público y privado adopte el Concejo Municipal será controlada por la Policía Nacional a través de sus organismos especializados, que conservará para este efecto las atribuciones contenidas en leyes especiales.

La regulación del uso de vías que conecten vías cantonales con vías intercantonales o interprovinciales, se coordinará obligatoriamente con el Consejo / Agencia Provincial de Tránsito y Municipio (s) competente. De existir diferencias al respecto, la decisión final la tomará la Agencia Nacional de Transporte, tomando en cuenta criterios de eficiencia y privilegiando el transporte masivo.

Las disposiciones de este artículo no modifican las normas legales y reglamentarias que garantizan ingresos a la Policía Nacional, quien continuará percibiéndolos conforme la presente ley y demás leyes vigentes.

Este texto tiene como base el texto del artículo 2, numeral 2 de la Ley Orgánica de Creación del Distrito Metropolitano de Quito. En el se distinguen tres competencias esenciales que están comprendidas en las funciones de las Agencias Provinciales.

Las competencias son específicamente la planificación, regulación y coordinación, que van de la mano con las disposiciones constantes en la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Juan Pablo Chauvin1 afirma que la experiencia de la descentralización de la competencia de tránsito al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito ha sido positiva:

“Se trata sin duda alguna de una de las experiencias de descentralización más exitosas en el Ecuador hasta la fecha. No solo ha llevado a un mejoramiento sustantivo de la calidad y la cobertura del servicio, sino que sobre todo ha instaurado en su planificación y regulación un renovado sistema de representación de los intereses de los actores sociales frente al sistema político-institucional, y de procesamiento de sus conflictos. Y esto ha sido posible en tanto la asunción de competencias por parte de la municipalidad le permitió romper con la sobre representación de los intereses de los transportistas, que era la principal fuerza que frenaba las mejoras. La entrada en escena de la municipalidad terminó con la ausencia del Estado como ente autónomo promotor del interés público.

Ahora bien, se debe subrayar que la descentralización como tal no fue más que un instrumento, una condición favorable pero no suficiente para el cambio. No bastó que la municipalidad tenga el poder para planificar y regular el transporte urbano, sino que ésta tuvo además que hacer uso de este poder abordando frontalmente la crisis del servicio, colocándola en el tope de la agenda pública, regresándola al terreno de lo político. Esto requería tener la decisión política suficiente como para entrar en confrontación abierta con los poderosos gremios de transportistas, y la capacidad (y legitimidad) para desplegar una estrategia efectiva, que canalice poderes mayores en defensa de los intereses de la mayoría.”

Como herramienta para la disposición que transfiere las competencias a los municipios, se plantea la inclusión de la siguiente disposición:

DISPOSICIÓN GENERAL …- Para efectos de aplicación de la disposición anterior, la Agencia Provincial y la municipalidad conformarán una comisión mediante la cual se organizará la transferencia de dichas competencias. De igual manera, se transferirán los recursos humanos, técnicos, tecnológicos en la parte proporcional a la jurisdicción cantonal.

La no transferencia de las competencias por parte de la Agencia Provincial… será causal de destitución de su autoridad máxima y de los funcionarios responsables, a solicitud de la municipalidad afectada.

Para el efecto, la Agencia Provincial y la municipalidad conformarán una comisión mediante la cual se organizará la transferencia de dichas competencias. De igual manera, se transferirán los recursos humanos, técnicos, tecnológicos en la parte proporcional a la jurisdicción cantonal.

La no transferencia de las competencias por parte de la Agencia Provincial (nacional) de transporte terrestre y tránsito será causa de destitución de su autoridad máxima y de los funcionarios responsables, a solicitud de la municipalidad afectada.

A continuación, presento un cuadro de las estimaciones de la población al 2008 realizadas por el INEC de las ciudades que estarían enmarcadas en la disposición sugerida

Población de ciudades (2001)

CIUDAD
POBLACIÓN
Cuenca
417.623
Riobamba
193.315
Machala
217.696
Esmeraldas
157.792
Guayaquil
2.039.789
Duran
178.714
Ibarra
153.256
Loja
175.077
Babahoyo
132.824
Portoviejo
238.430
Manta
192.322
Quito
1.839.853
Santo Domingo
287.018
Ambato
287.282
Fuente: INEC

Existen casos de Municipios que cuentan con convenios vigentes de transferencia de competencias, conforme las disposiciones de la Ley de Descentralización y Participación Social, su reglamento, y la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Estos convenios deberán ser reconocidos a través de una Disposición General que resuelva cualquier duda sobre su vigencia.

En la actualidad, los Municipios que cuentan con este tipo de convenios son: Quito, Cuenca, Loja, Ibarra, Otavalo, Manta y Ambato.

11. Movilidad alternativa.

Entre las organizaciones ciudadanas más activas para el tratamiento de esta ley se encuentran aquellas que promueven la movilidad alternativa, los derechos de los peatones, el uso adecuado del espacio público y la responsabilidad ambiental. Sus propuestas están al rededor de reconocer expresamente estas formas de movilidad y establecer que Gobierno Central y Municipios deben promover estos mecanismos y hacerlos viables: vías para su circulación, incentivos para el uso de estos mecanismos, entre otros.

Coincido con estas propuestas en los términos en que sea posible incorporarlos en esta Ley. Debemos hacer un esfuerzo por incluir varias de estas demandas y revisar algunas normas que responden a la lógica anterior: los autos como los principales destinatarios de la Ley y los peatones o ciclistas sólo como infractores (necesario revisar la infracción de circular entre autos).


Debemos reconocer que el Proyecto del Informe Preliminar es mucho mejor que el que originalmente fue enviado a la Mesa de Legislación y Fiscalización. Con algunas mejoras y cambios, la versión definitiva puede convertirse en una verdadera solución para algunos de los problemas que han caracterizado por años a este sector.


Atentamente,



María Paula Romo
Asambleísta por Pichincha