Observaciones para primer debate de la LEY DE COMUNICACIÓN
08 de enero de 2010.
Señores, señoras
Comisión Ocasional de Comunicación
En su despacho.
Estimados colegas asambleístas,
Luego de haberse realizado el Primer Debate del Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación, y según lo establece la Ley Orgánica de la Función Legislativa, presento mis observaciones para el proyecto en debate.
Sobre el tratamiento del proyecto para segundo debate.
No es necesario recordar en estas observaciones las implicaciones políticas que ha tenido y tendrá este debate, pero sí es clave que la Comisión decida cuanto antes, y lo comunique al país y al resto de la Asamblea, cómo procederá para el tratamiento de este proyecto anterior al segundo debate.
En mi calidad de asambleísta y con gran interés en el tema permítanme sugerir que el debate nacional, la “socialización” de este proyecto de ley se realice una vez que exista una especie de borrador de proyecto de informe para segundo debate. Tendría poco sentido práctico discutir un proyecto de mayoría descalificado en parte importante por el acuerdo firmado por los jefes de bloque; también sería poco útil para el debate el realizar sólo discusiones en abstracto sobre esta materia, por esto mi primea sugerencia es que la Comisión ponga en debate su proyecto de informe antes de que sea votado; es decir, que informe y pida la opinión ciudadana sobre un nuevo texto, sobre nuevos artículos cuyo contenido y términos se pueda discutir con toda exactitud.
Sobre el enfoque general de la Ley.
Antes de comentar artículos concretos considero fundamental plantear observaciones sobre el enfoque general de la ley; la Comisión debe definir con claridad qué es lo que esta ley puede / debe regular. La “comunicación” como actividad humana, universal, libre y liberadora no puede ni debe ser regulada por una ley. Lo primero entonces, para el proyecto, pero como línea conductora del debate debe ser una clara definición del alcance de la ley; que no es lo mismo que a quién es aplicable (artículo 2 del proyecto) porque todas las leyes son aplicables a todas las personas, comunidades, etc., etc.
El proyecto de la ley de comunicación tiene una especial concentración en el tema medios de comunicación y, en relación a los medios, particularmente sobre contenidos informativos y de opinión (derechos de rectificación sobre los contenidos, responsables de los contenidos, sanciones por contenidos, etc.); eso debe reformarse, aunque coincido en que debe ser regulado de forma compatible con las libertades, también creo que esa no puede ser la única materia que la ley trate de forma exhaustiva. El enfoque debería partir exactamente del punto contrario: la garantía de derechos, libertades, acceso a información, libertad para difundirla y expresar opiniones, y de qué manera se hacen realidad estos derechos (ahí corresponde entonces la regulación de frecuencias, publicidad, medios públicos)
La regla general contenida en la ley, y que puede guiar el trabajo de la Comisión, debería ser que en casos de duda o cuando el límite no sea claro se debe optar por la libertad frente al control o regulación.
Finalmente, lo que la ley no puede dejar de regular es el uso y administración del bien público y además limitado: el espectro radioeléctrico (ése es el bien público, no la comunicación); no sólo con declaraciones de principios (se prohíbe la concentración o el monopolio), sino con normas claras que permitan identificar qué es monopolio, oligopolio, concentración de contenidos, sin confusiones y no sólo para evitar la concentración a futuro sino para revertir las frecuencias a aquellas personas o sectores que hoy poseen más frecuencias de las convenientes para una administración democrática del espectro.
Sobre la institucionalidad que crea la ley.
Más adelante me referiré al Consejo de Comunicación, su conformación y competencias, pero independientemente de eso, sugiero que la Comisión haga un análisis de cómo se enmarca cualquier institución creada por esta ley en la institucionalidad general de telecomunicaciones. Cuáles son las distintas competencias y atribuciones del Ministerio de Telecomunicaciones, la Superintendencia, la Secretaría Nacional de Telecomunicaciones, y el Consejo Nacional de Telecomunicaciones. Esta serie de instituciones (además no hace mucho que desapareció el CONARTEL) nos demuestran que el sector comunicaciones / telecomunicaciones es todavía caótico y la Comisión debería ser muy cuidadosa para no duplicar instancias pero sobretodo para no crear instituciones innecesarias que no sólo implican gastos extras para el presupuesto sino que tarde o temprano derivan en conflictos de competencia.
OBSERVACIONES PUNTUALES:
Art. 1.- (…) “Establecer las acciones afirmativas para que las personas ejerzan estos derechos dentro y fuera del territorio nacional”
La característica de las leyes es su imperio en el territorio nacional; esta norma sugiere una especie de extra territorialidad de la ley, lo cual es imposible.
Art. 2.- Del ámbito de la ley.
Esta, como todas las leyes vigentes en la República, son de obligatorio cumplimiento para toda la población ecuatoriana: personas y comunidades, así como las personas jurídicas. La redacción del artículo dos debería más bien aclarar cuál es el sector que regula esta ley: los medios de comunicación públicos, privados, comunitarios? El espectro radioeléctrico? El acceso de los seres humanos a los recursos de la comunicación?
Art. 6.- Acción afirmativa.
Es importante incorporar estos temas para asegurar el acceso de las personas con algún tipo de discapacidad; sin embargo no se puede establecer como obligación estatal la subtitulación de programas. Tal como está redactado podría entenderse que el Estado debe cubrir los costos de subtitular programación de un medio privado o realizar doblaje en otros idiomas que se hablan en el Ecuador; lo adecuado sería señalar en qué casos los medios están obligados a garantizar estas medidas.
Sugiero también revisar la denominación de “acción afirmativa” para evaluar su pertinencia en este tema.
Art. 8.- El artículo se escribe como una continuación del título, lo cual es confuso. La denominación del artículo no puede considerarse como parte de su redacción.
Artículos 10 y 20.- Objeción de conciencia.
La objeción de conciencia, repetida de forma casi idéntica en los artículos 10 y 20 debe ser revisada. Si bien se debe proteger el derecho de los comunicadores, periodistas, reporteros a hacer su trabajo sin presiones ni condicionantes, también se debe garantizar el derecho de las personas a informarse a pesar de las preferencias o convicciones personales de quien transmite la noticia. Me explico: de la forma en que están relatados ambos artículo, un periodista podría decir que entre sus convicciones no está por ejemplo la de la libertad de cultos y por lo tanto se niega a entrevistar o cubrir un anuncio de una religión distinta a la suya.
Considero que se debe aclarar el alcance de esta norma y limitarla a que los periodistas no podrán recibir presiones para actuar en contra de la ética periodística pero no significa que cada periodista cubrirá o transmitirá noticias sólo cuando no entren en conflicto con sus convicciones personales.
En todo caso, se debe incorporar la disposición constitucional del numeral 12 del artículo 66: “El derecho a la objeción de conciencia, que no podrá menoscabar otros derechos, ni causar daño a las personas o a la naturaleza.”
Art. 11.- Este artículo debería titularse: “Prohibición de censura previa” que es el objetivo central de un artículo de esta naturaleza. Además, su contenido en ningún caso puede dar lugar a confusiones (el texto redactado, por ejemplo, parece abrir la oportunidad de que cualquier ley determine casos de censura previa, eso debe eliminarse). Sugiero se reproduzca la redacción que sobre este tema tiene el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Art. 14.- Acceso universal a las TICs. Totalmente de acuerdo con el contenido de este artículo aunque en la ley hacen falta una serie de disposiciones adicionales que permitan hacer realidad este derecho. Sin embargo debe eliminar el plazo de “20 años” para la universalización del servicio. Las leyes deben estar redactadas para tener una vigencia en cualquier tiempo, las disposiciones que norman plazos o son de aplicación sólo por cierto tiempo deben incluirse como Disposiciones Transitorias.
Art. 22.- Aunque no debería ser necesaria una disposición de este tipo, en la realidad hay mucha precariedad en las relaciones laborales de periodistas y comunicadores, por lo tanto es importante incluir este artículo sobre derechos laborales, sin embargo: luego de “retribuciones justas y...” falta una o varias palabras para ligar con “a la Seguridad Social”.
De igual manera se debe reemplazar “salario y sueldo básico unificado” por “remuneración básica unificada” que es el término correcto según la legislación vigente.
Art. 24.- De la libertad de opinión. Este artículo, sobre libertad de opinión se incluye en la sección “Derechos, Deberes y Responsabilidades de los Comunicadores Sociales”, lo cual es un gravísimo error pues el derecho a la libertad de opinión es un derecho de todos los hombres y mujeres y se ejerce en cualquier espacio y a través de distintas expresiones y no se lo puede limitar como un derecho de un grupo de personas con determinada profesión / ocupación.
Art. 27.- La diferencia básica entre las reglas éticas y las normas penales es que estas últimas contienen una consecuencia de sanción impuesta por el poder judicial (privación de libertad, por ejemplo). En este artículo parecen mezclarse las normas éticas (recomendaciones de buenas prácticas) con prohibiciones legales (prohibición de intercambio de favores o recibo de prebendas). El artículo llega incluso a ordenar (en su última línea: “Las acciones en este sentido serán tipificadas como infracción punible por la ley penal”) la tipificación de determinadas acciones, éste no es el procedimiento, la ley de comunicación no puede crear tipos penales o la orden de legislar sobre ellos. Si en cualquier caso fuera necesaria una disposición de este tipo podría contemplarse como una transitoria.
Art. 47.- Titulación obligatoria de periodistas. Conozco que existen varias opiniones, no sólo en la Comisión, sino en el país y los actores involucrados sobre el tema de la titulación obligatoria de los comunicadores. Si bien este artículo lo limita a direcciones editoriales y “elaboración” de noticias, (esto último bastante amplio porque según la interpretación podrían ser hasta los camarógrafos) me mantengo en que este requisito de titulación representa una forma de limitación de la libertad de expresión.
En este mismo sentido: que la titulación obligatoria es violatoria del derecho a la libertad de expresión, se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos1 y también lo dice el informe de la UNESCO sobre el proyecto de ley.
No se comprende la inclusión en el artículo 47 de un párrafo que establezca la obligación de ser “profesional” para quienes ocupen las direcciones de comunicación y las direcciones de relaciones públicas en las instituciones del Estado (!!). La ley en discusión no tiene por qué regular estos temas que deben estar en la ley de servicio civil y en las directrices de la SENRES. Con estas líneas la ley va más allá de su ámbito y sector de regulación.
Art. 70.- Sistema de comunicación: Este es uno de los artículos más preocupantes de toda la ley. Definitivamente no deben incluirse como parte de un sistema estatal a “las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos”, ni tampoco a los medios de comunicación privados.
Al tratarse de un sistema estatal solo pueden hacer parte de él las personas jurídicas de derecho público y obviamente los funcionarios públicos. Pero la planificación nacional no podría por ejemplo decidir cuáles son las opiniones de un ciudadano o el interés comunicacional de una comunidad. Tampoco podría el Estado administrar a través del sistema a los medios privados, lo que el poder público puede y debe hacer es establecer reglas generales (esas son las leyes) para todas las personas naturales y jurídicas, pero eso no implica su obligatoria incorporación a esta visión de “sistema”.
Art. 84 y 85.- Conformación del Comité Consultivo. Los criterios para conformar este Comité Consultivo son muy confusos: no queda claro si interesa la representación de los actores de la industria de la comunicación audiovisual o si se pretende la representación de la población según características étnicas o de otro tipo.
El párrafo final del artículo 85 es un saludo a la bandera; ¿si cada sector tiene un representante cómo se puede “considerar en cuanto sea posible” la paridad de género ? ¿quién será el encargado de decirle a cada sector si debe postular o enviar como representante a un hombre o mujer?
Por supuesto que en un Comité de este tipo es fundamental la perspectiva de género y de la no discriminación por pertenencia étnica por ejemplo (pues son en muchos casos los medios de comunicación los que reproducen estereotipos sexistas o racistas) pero existen representaciones mucho más efectivas para conformar este Comité, por ejemplo, ciudadanos y ciudadanas representantes de los Consejos de Igualdad (de igual de las mujeres y de género, de igual étnica, etc.)
Por la consideración anterior sugiero que se eliminen los literales l), m), y n).
En el literal o) no queda claro si es un representante por todos esos sectores o por cada uno de ellos (en cuyo caso se debe incorporar en un literal a cada uno y además definir como se van a elegir). La frase “padres de familia” también debe eliminarse (qué significa? Todos los ciudadanos que sean padres forman parte de ese sector?) o ser reemplazada por “padres y madres de familia” y aclarar si se refiere a las asociaciones de representantes de niños y niñas escolarizados.
Art. 91.- De las veedurías y observatorios ciudadanos. En los términos en que está redactado, este artículo es totalmente innecesario pues es una especie de repetición del indiscutible derecho a la libre asociación. Que las personas, comunas, pueblos, pueden constituir organizaciones es obvio y se deriva del derecho humano a la libre asociación contenido en todos los instrumentos internacionales y en la propia Constitución.
El artículo 92 también es redundante, ¿qué facilidades debe prestar el ciudadano común o una nacionalidad indígena para la conformación de un observatorio? El artículo es retórico, considero que puede eliminarse.
Art. 101. Causas para la sanción de multa. Aunque me referiré a este tema en general más adelante, no puedo dejar de comentar al menos dos literales que por su redacción resultan subjetivos o confusos, lo que debe evitarse cuando se establecen normas prohibitivas o sancionadoras que deben ser exactas:
literal e) “Difusión y promoción de violencia física o psicológica, comercio sexual, pornografía (...)”
No es lo mismo difusión que promoción (!!) Esta confusión de términos y sus significados desvirtúa totalmente el propósito de la norma, pues si bien todos estaremos de acuerdo en que se no se pueda promover la violencia física o el comercio sexual, no significa que no se pueda difundir, pues entonces estarían prohibidos los noticieros que hablen sobre algún suceso violento (desde un robo de banco hasta un accidente de tránsito) o una película de una guerra mundial, o por usar un ejemplo concreto: “Pantaleón y las visitadoras”, un clásico de la literatura latinoamericana que luego se convirtió en película no podría transmitirse pues sería difundir material sobre comercio sexual.
Ninguna de estas normas puede incluir disposiciones abiertas como “otros actos que afecten la dignidad del ser humano” pues es absolutamente subjetivo y dependerá de la autoridad que una telenovela o unos dibujos animados le parezcan inadecuados. Como lo señale en el inicio de esta observación: las prohibiciones deben redactarse con toda exactitud y sin esta posibilidad de discrecionalidad.
literal j) Transmisión de programación que viole los derechos de niñas, niños y adolescentes o que puedan causar daño o alteración en su normal desarrollo.
Al hacer de esta una prohibición general ya no tiene sentido que se establezca un horario para todo público, pues la ley estaría ordenando que toda la programación de un medio de comunicación se evalúe según los derechos de los niños, independientemente del horario o de fuera, por ejemplo, una publicación dirigida a un sector específico.
Se trata además de otro ejemplo de una prohibición con parámetros totalmente subjetivos; una transmisión que “pueda causar daño o alteración en el normal desarrollo” de un niño podría ser por la letra de las canciones? Por tratarse de un género musical que no le guste al “padre de familia”? Ciertos noticieros podrían sin duda alterar el normal desarrollo de un niño o niña, no?
Art. 102.- Causas para la suspensión.- También más adelante me referiré a las sanciones que deberían o no aplicarse pero este es otro ejemplo del margen de discrecionalidad que no se puede dar a ninguna autoridad:
“b) Reincidencia específica en la comisión de infracciones que dieron lugar a la sanción de multa.”
Esta “reincidencia” debería interpretarse como dos veces? Tres veces? En un año? En diez años? Si un medio ha pagado una multa por una sanción hace cinco años y comete otra falta leve (de multa) entonces ¿puede ser suspendido?
Sobre medios de comunicación públicos.
Hay que reconocer que el informe de la Comisión aborda el tema de los medios públicos, que algunos proyectos iniciales no incluían o proponían posponer su tratamiento. Sin embargo lo establecido en el informe no es suficiente; algunas sugerencias y observaciones:
Son medios públicos tanto los nacionales (que hoy maneja el Gobierno Central) como las radios municipales por ejemplo; habría entonces que definir con toda claridad este alcance y diferenciarlos para su regulación en lo que corresponda.
En el caso de los medios nacionales se debe definir el mecanismo para conformar un Directorio que marque y haga conocer al país la línea editorial y el manejo de todos los medios públicos; que al mismo tiempo pueda nombrar a un Director o Directora para cada medio (Radio, Televisión, Periódicos, etc.). En varios países este Directorio se conforma a través de un nombramiento en el que intervienen el Ejecutivo y Legislativo en calidad de órgano de representación, esta posibilidad debería considerarse.
Se debe aclarar que los medios de comunicación no son empresas públicas y por lo tanto no se rigen por esa ley.
Respecto del funcionamiento de los medios públicos (nacionales y municipales) deberían regularse las implicaciones presupuestarias. El presupuesto público puede cubrir el 100% de su operación? Si es así, ¿existe algún límite?
El Registro de Medios.
También en este tema se debe reconocer que existen algunas mejoras en relación al proyecto presentado por el Asambleísta Rolando Panchana (que era el único proyecto que se refería a él); pero considero que se debe reformar totalmente esta concepción.
El registro no debe ser una obligación de los medios de comunicación, sino un ejercicio de transparencia de la autoridad encargada de la regulación de las frecuencias (por lo tanto no puede aplicarse a medios impresos). Es la autoridad la que debe tener disponible para la ciudadanía la información sobre el proceso de asignación de la frecuencia, los nombres de los concesionarios (que no podrían ser personas jurídicas privadas, también por un objetivo de transparencia), las fechas de inicio y fin de la concesión, el estado de cumplimiento de sus obligaciones, etc.
Si bien el artículo 66 dice que el registro no es título habilitante puede causar confusión pues dice “no autoriza POR SI SOLO”; ¿qué significa? ¿que junto con la concesión sí constituye autorización?
Si se adopta este concepto de registro como transparencia, no es necesario decir nada sobre la cancelación pues el registro no se cancela, simplemente cuando una concesión se termina o ya no existe, eso debe constar en la información que la autoridad entrega a la ciudadanía.
El registro se convertiría así en una obligación de transparencia sobre el manejo de las frecuencias por parte de la autoridad competente y se deberían establecer también las obligaciones de transparencia de los medios de comunicación a través de una página web en la que obligatoriamente deberían constar:
La composición accionaria del medio de comunicación (sólo personas naturales deberían poder conformar esta sociedad),
Persona o personas responsables de la línea editorial,
Código de ética del medio de comunicación.
De esta manera, se podría imponer esta obligación de transparencia para los medios de comunicación impresos que superen cierto número de ejemplares periódicamente pues esta obligación no debería convertirse en una restricción para imprimir y difundir ideas lo que a veces se hace de forma eventual y precaria y debe protegerse que los ciudadanos puedan hacerlo.
Sanciones y procedimientos de sanción.
De acuerdo con que exista un Consejo de Comunicación que pueda imponer sanciones administrativas a los medios que sean concesionarios de un bien público (no a los impresos, insisto que su caso es diferente). Al tratarse de sanciones administrativas, que tienen por objeto evitar que los medios cometan infracciones, lo más efectivo es que se trate de multas de montos importantes que de verdad preocupen al medio y le obliguen a hacer una revisión cuidadosa de su trabajo.
Debería ser claro en la ley que esta sanción (multa) es una sanción administrativa y por lo tanto debe operar según lo que regulan las leyes en esta materia, entre otras cosas, ser susceptible de apelación en la vía jurisdiccional.
Respecto del procedimiento debería simplificarse, garantizando el derecho al debido proceso pero sin crear un procedimiento cuasi judicial paralelo a los que existen. También hay una gran confusión sobre el papel que deberían jugar los Consejos de Igualdad: en el artículo 96 se habla de que deben actuar como “peritos” y en 99 de la elaboración de informes previos. Los Consejos de Igualdad no deberían convertirse en órganos que reemplacen la labor y la competencia del Consejo de Comunicación; este Consejo debería estar en la posibilidad de pedir información y opinión pero no creo que los Consejos deban jugar un papel de juzgamiento o de opinión vinculante que probablemente no les corresponde en estos casos.
Finalmente, en virtud de que las sanciones administrativas se imponen en ejercicio de la autoridad estatal, y mientras se encuentren normadas de forma clara las prohibiciones, no hay ningún problema con que el Consejo tenga una conformación de los poderes del Estado. Definitivamente los ciudadanos no tienen potestad de imponer sanción administrativa de ningún tipo.
¡En ningún caso informe del Consejo de Seguridad!
El artículo 102 sobre causas de suspensión de medios establece que cuando se suspendan por actos atentatorios contra el orden y seguridad debe existir informe previo del Consejo de Seguridad. Esto es una aberración en un Estado constitucional de derechos; probablemente se trata de un rezago de la Ley de Seguridad de época de nuestras dictaduras militares, pero una norma de este tipo atenta contra las funciones restringidas de los servidores militares y también distrae de sus tareas al Consejo de Seguridad. Es inaceptable que este Consejo intervenga en ninguno de los temas regulados por la Ley de Comunicación.
Espero que estas ideas sean de utilidad y enviaré a la Comisión durante su periodo de debate nuevas observaciones y referencias a legislación comparada en este tema que podría resultar útil para la redacción de la nueva ley.
Atentamente,
María Paula Romo Rodríguez
Asambleísta.
Señores, señoras
Comisión Ocasional de Comunicación
En su despacho.
Estimados colegas asambleístas,
Luego de haberse realizado el Primer Debate del Proyecto de Ley Orgánica de Comunicación, y según lo establece la Ley Orgánica de la Función Legislativa, presento mis observaciones para el proyecto en debate.
Sobre el tratamiento del proyecto para segundo debate.
No es necesario recordar en estas observaciones las implicaciones políticas que ha tenido y tendrá este debate, pero sí es clave que la Comisión decida cuanto antes, y lo comunique al país y al resto de la Asamblea, cómo procederá para el tratamiento de este proyecto anterior al segundo debate.
En mi calidad de asambleísta y con gran interés en el tema permítanme sugerir que el debate nacional, la “socialización” de este proyecto de ley se realice una vez que exista una especie de borrador de proyecto de informe para segundo debate. Tendría poco sentido práctico discutir un proyecto de mayoría descalificado en parte importante por el acuerdo firmado por los jefes de bloque; también sería poco útil para el debate el realizar sólo discusiones en abstracto sobre esta materia, por esto mi primea sugerencia es que la Comisión ponga en debate su proyecto de informe antes de que sea votado; es decir, que informe y pida la opinión ciudadana sobre un nuevo texto, sobre nuevos artículos cuyo contenido y términos se pueda discutir con toda exactitud.
Sobre el enfoque general de la Ley.
Antes de comentar artículos concretos considero fundamental plantear observaciones sobre el enfoque general de la ley; la Comisión debe definir con claridad qué es lo que esta ley puede / debe regular. La “comunicación” como actividad humana, universal, libre y liberadora no puede ni debe ser regulada por una ley. Lo primero entonces, para el proyecto, pero como línea conductora del debate debe ser una clara definición del alcance de la ley; que no es lo mismo que a quién es aplicable (artículo 2 del proyecto) porque todas las leyes son aplicables a todas las personas, comunidades, etc., etc.
El proyecto de la ley de comunicación tiene una especial concentración en el tema medios de comunicación y, en relación a los medios, particularmente sobre contenidos informativos y de opinión (derechos de rectificación sobre los contenidos, responsables de los contenidos, sanciones por contenidos, etc.); eso debe reformarse, aunque coincido en que debe ser regulado de forma compatible con las libertades, también creo que esa no puede ser la única materia que la ley trate de forma exhaustiva. El enfoque debería partir exactamente del punto contrario: la garantía de derechos, libertades, acceso a información, libertad para difundirla y expresar opiniones, y de qué manera se hacen realidad estos derechos (ahí corresponde entonces la regulación de frecuencias, publicidad, medios públicos)
La regla general contenida en la ley, y que puede guiar el trabajo de la Comisión, debería ser que en casos de duda o cuando el límite no sea claro se debe optar por la libertad frente al control o regulación.
Finalmente, lo que la ley no puede dejar de regular es el uso y administración del bien público y además limitado: el espectro radioeléctrico (ése es el bien público, no la comunicación); no sólo con declaraciones de principios (se prohíbe la concentración o el monopolio), sino con normas claras que permitan identificar qué es monopolio, oligopolio, concentración de contenidos, sin confusiones y no sólo para evitar la concentración a futuro sino para revertir las frecuencias a aquellas personas o sectores que hoy poseen más frecuencias de las convenientes para una administración democrática del espectro.
Sobre la institucionalidad que crea la ley.
Más adelante me referiré al Consejo de Comunicación, su conformación y competencias, pero independientemente de eso, sugiero que la Comisión haga un análisis de cómo se enmarca cualquier institución creada por esta ley en la institucionalidad general de telecomunicaciones. Cuáles son las distintas competencias y atribuciones del Ministerio de Telecomunicaciones, la Superintendencia, la Secretaría Nacional de Telecomunicaciones, y el Consejo Nacional de Telecomunicaciones. Esta serie de instituciones (además no hace mucho que desapareció el CONARTEL) nos demuestran que el sector comunicaciones / telecomunicaciones es todavía caótico y la Comisión debería ser muy cuidadosa para no duplicar instancias pero sobretodo para no crear instituciones innecesarias que no sólo implican gastos extras para el presupuesto sino que tarde o temprano derivan en conflictos de competencia.
OBSERVACIONES PUNTUALES:
Art. 1.- (…) “Establecer las acciones afirmativas para que las personas ejerzan estos derechos dentro y fuera del territorio nacional”
La característica de las leyes es su imperio en el territorio nacional; esta norma sugiere una especie de extra territorialidad de la ley, lo cual es imposible.
Art. 2.- Del ámbito de la ley.
Esta, como todas las leyes vigentes en la República, son de obligatorio cumplimiento para toda la población ecuatoriana: personas y comunidades, así como las personas jurídicas. La redacción del artículo dos debería más bien aclarar cuál es el sector que regula esta ley: los medios de comunicación públicos, privados, comunitarios? El espectro radioeléctrico? El acceso de los seres humanos a los recursos de la comunicación?
Art. 6.- Acción afirmativa.
Es importante incorporar estos temas para asegurar el acceso de las personas con algún tipo de discapacidad; sin embargo no se puede establecer como obligación estatal la subtitulación de programas. Tal como está redactado podría entenderse que el Estado debe cubrir los costos de subtitular programación de un medio privado o realizar doblaje en otros idiomas que se hablan en el Ecuador; lo adecuado sería señalar en qué casos los medios están obligados a garantizar estas medidas.
Sugiero también revisar la denominación de “acción afirmativa” para evaluar su pertinencia en este tema.
Art. 8.- El artículo se escribe como una continuación del título, lo cual es confuso. La denominación del artículo no puede considerarse como parte de su redacción.
Artículos 10 y 20.- Objeción de conciencia.
La objeción de conciencia, repetida de forma casi idéntica en los artículos 10 y 20 debe ser revisada. Si bien se debe proteger el derecho de los comunicadores, periodistas, reporteros a hacer su trabajo sin presiones ni condicionantes, también se debe garantizar el derecho de las personas a informarse a pesar de las preferencias o convicciones personales de quien transmite la noticia. Me explico: de la forma en que están relatados ambos artículo, un periodista podría decir que entre sus convicciones no está por ejemplo la de la libertad de cultos y por lo tanto se niega a entrevistar o cubrir un anuncio de una religión distinta a la suya.
Considero que se debe aclarar el alcance de esta norma y limitarla a que los periodistas no podrán recibir presiones para actuar en contra de la ética periodística pero no significa que cada periodista cubrirá o transmitirá noticias sólo cuando no entren en conflicto con sus convicciones personales.
En todo caso, se debe incorporar la disposición constitucional del numeral 12 del artículo 66: “El derecho a la objeción de conciencia, que no podrá menoscabar otros derechos, ni causar daño a las personas o a la naturaleza.”
Art. 11.- Este artículo debería titularse: “Prohibición de censura previa” que es el objetivo central de un artículo de esta naturaleza. Además, su contenido en ningún caso puede dar lugar a confusiones (el texto redactado, por ejemplo, parece abrir la oportunidad de que cualquier ley determine casos de censura previa, eso debe eliminarse). Sugiero se reproduzca la redacción que sobre este tema tiene el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Art. 14.- Acceso universal a las TICs. Totalmente de acuerdo con el contenido de este artículo aunque en la ley hacen falta una serie de disposiciones adicionales que permitan hacer realidad este derecho. Sin embargo debe eliminar el plazo de “20 años” para la universalización del servicio. Las leyes deben estar redactadas para tener una vigencia en cualquier tiempo, las disposiciones que norman plazos o son de aplicación sólo por cierto tiempo deben incluirse como Disposiciones Transitorias.
Art. 22.- Aunque no debería ser necesaria una disposición de este tipo, en la realidad hay mucha precariedad en las relaciones laborales de periodistas y comunicadores, por lo tanto es importante incluir este artículo sobre derechos laborales, sin embargo: luego de “retribuciones justas y...” falta una o varias palabras para ligar con “a la Seguridad Social”.
De igual manera se debe reemplazar “salario y sueldo básico unificado” por “remuneración básica unificada” que es el término correcto según la legislación vigente.
Art. 24.- De la libertad de opinión. Este artículo, sobre libertad de opinión se incluye en la sección “Derechos, Deberes y Responsabilidades de los Comunicadores Sociales”, lo cual es un gravísimo error pues el derecho a la libertad de opinión es un derecho de todos los hombres y mujeres y se ejerce en cualquier espacio y a través de distintas expresiones y no se lo puede limitar como un derecho de un grupo de personas con determinada profesión / ocupación.
Art. 27.- La diferencia básica entre las reglas éticas y las normas penales es que estas últimas contienen una consecuencia de sanción impuesta por el poder judicial (privación de libertad, por ejemplo). En este artículo parecen mezclarse las normas éticas (recomendaciones de buenas prácticas) con prohibiciones legales (prohibición de intercambio de favores o recibo de prebendas). El artículo llega incluso a ordenar (en su última línea: “Las acciones en este sentido serán tipificadas como infracción punible por la ley penal”) la tipificación de determinadas acciones, éste no es el procedimiento, la ley de comunicación no puede crear tipos penales o la orden de legislar sobre ellos. Si en cualquier caso fuera necesaria una disposición de este tipo podría contemplarse como una transitoria.
Art. 47.- Titulación obligatoria de periodistas. Conozco que existen varias opiniones, no sólo en la Comisión, sino en el país y los actores involucrados sobre el tema de la titulación obligatoria de los comunicadores. Si bien este artículo lo limita a direcciones editoriales y “elaboración” de noticias, (esto último bastante amplio porque según la interpretación podrían ser hasta los camarógrafos) me mantengo en que este requisito de titulación representa una forma de limitación de la libertad de expresión.
En este mismo sentido: que la titulación obligatoria es violatoria del derecho a la libertad de expresión, se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos1 y también lo dice el informe de la UNESCO sobre el proyecto de ley.
No se comprende la inclusión en el artículo 47 de un párrafo que establezca la obligación de ser “profesional” para quienes ocupen las direcciones de comunicación y las direcciones de relaciones públicas en las instituciones del Estado (!!). La ley en discusión no tiene por qué regular estos temas que deben estar en la ley de servicio civil y en las directrices de la SENRES. Con estas líneas la ley va más allá de su ámbito y sector de regulación.
Art. 70.- Sistema de comunicación: Este es uno de los artículos más preocupantes de toda la ley. Definitivamente no deben incluirse como parte de un sistema estatal a “las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos”, ni tampoco a los medios de comunicación privados.
Al tratarse de un sistema estatal solo pueden hacer parte de él las personas jurídicas de derecho público y obviamente los funcionarios públicos. Pero la planificación nacional no podría por ejemplo decidir cuáles son las opiniones de un ciudadano o el interés comunicacional de una comunidad. Tampoco podría el Estado administrar a través del sistema a los medios privados, lo que el poder público puede y debe hacer es establecer reglas generales (esas son las leyes) para todas las personas naturales y jurídicas, pero eso no implica su obligatoria incorporación a esta visión de “sistema”.
Art. 84 y 85.- Conformación del Comité Consultivo. Los criterios para conformar este Comité Consultivo son muy confusos: no queda claro si interesa la representación de los actores de la industria de la comunicación audiovisual o si se pretende la representación de la población según características étnicas o de otro tipo.
El párrafo final del artículo 85 es un saludo a la bandera; ¿si cada sector tiene un representante cómo se puede “considerar en cuanto sea posible” la paridad de género ? ¿quién será el encargado de decirle a cada sector si debe postular o enviar como representante a un hombre o mujer?
Por supuesto que en un Comité de este tipo es fundamental la perspectiva de género y de la no discriminación por pertenencia étnica por ejemplo (pues son en muchos casos los medios de comunicación los que reproducen estereotipos sexistas o racistas) pero existen representaciones mucho más efectivas para conformar este Comité, por ejemplo, ciudadanos y ciudadanas representantes de los Consejos de Igualdad (de igual de las mujeres y de género, de igual étnica, etc.)
Por la consideración anterior sugiero que se eliminen los literales l), m), y n).
En el literal o) no queda claro si es un representante por todos esos sectores o por cada uno de ellos (en cuyo caso se debe incorporar en un literal a cada uno y además definir como se van a elegir). La frase “padres de familia” también debe eliminarse (qué significa? Todos los ciudadanos que sean padres forman parte de ese sector?) o ser reemplazada por “padres y madres de familia” y aclarar si se refiere a las asociaciones de representantes de niños y niñas escolarizados.
Art. 91.- De las veedurías y observatorios ciudadanos. En los términos en que está redactado, este artículo es totalmente innecesario pues es una especie de repetición del indiscutible derecho a la libre asociación. Que las personas, comunas, pueblos, pueden constituir organizaciones es obvio y se deriva del derecho humano a la libre asociación contenido en todos los instrumentos internacionales y en la propia Constitución.
El artículo 92 también es redundante, ¿qué facilidades debe prestar el ciudadano común o una nacionalidad indígena para la conformación de un observatorio? El artículo es retórico, considero que puede eliminarse.
Art. 101. Causas para la sanción de multa. Aunque me referiré a este tema en general más adelante, no puedo dejar de comentar al menos dos literales que por su redacción resultan subjetivos o confusos, lo que debe evitarse cuando se establecen normas prohibitivas o sancionadoras que deben ser exactas:
literal e) “Difusión y promoción de violencia física o psicológica, comercio sexual, pornografía (...)”
No es lo mismo difusión que promoción (!!) Esta confusión de términos y sus significados desvirtúa totalmente el propósito de la norma, pues si bien todos estaremos de acuerdo en que se no se pueda promover la violencia física o el comercio sexual, no significa que no se pueda difundir, pues entonces estarían prohibidos los noticieros que hablen sobre algún suceso violento (desde un robo de banco hasta un accidente de tránsito) o una película de una guerra mundial, o por usar un ejemplo concreto: “Pantaleón y las visitadoras”, un clásico de la literatura latinoamericana que luego se convirtió en película no podría transmitirse pues sería difundir material sobre comercio sexual.
Ninguna de estas normas puede incluir disposiciones abiertas como “otros actos que afecten la dignidad del ser humano” pues es absolutamente subjetivo y dependerá de la autoridad que una telenovela o unos dibujos animados le parezcan inadecuados. Como lo señale en el inicio de esta observación: las prohibiciones deben redactarse con toda exactitud y sin esta posibilidad de discrecionalidad.
literal j) Transmisión de programación que viole los derechos de niñas, niños y adolescentes o que puedan causar daño o alteración en su normal desarrollo.
Al hacer de esta una prohibición general ya no tiene sentido que se establezca un horario para todo público, pues la ley estaría ordenando que toda la programación de un medio de comunicación se evalúe según los derechos de los niños, independientemente del horario o de fuera, por ejemplo, una publicación dirigida a un sector específico.
Se trata además de otro ejemplo de una prohibición con parámetros totalmente subjetivos; una transmisión que “pueda causar daño o alteración en el normal desarrollo” de un niño podría ser por la letra de las canciones? Por tratarse de un género musical que no le guste al “padre de familia”? Ciertos noticieros podrían sin duda alterar el normal desarrollo de un niño o niña, no?
Art. 102.- Causas para la suspensión.- También más adelante me referiré a las sanciones que deberían o no aplicarse pero este es otro ejemplo del margen de discrecionalidad que no se puede dar a ninguna autoridad:
“b) Reincidencia específica en la comisión de infracciones que dieron lugar a la sanción de multa.”
Esta “reincidencia” debería interpretarse como dos veces? Tres veces? En un año? En diez años? Si un medio ha pagado una multa por una sanción hace cinco años y comete otra falta leve (de multa) entonces ¿puede ser suspendido?
Sobre medios de comunicación públicos.
Hay que reconocer que el informe de la Comisión aborda el tema de los medios públicos, que algunos proyectos iniciales no incluían o proponían posponer su tratamiento. Sin embargo lo establecido en el informe no es suficiente; algunas sugerencias y observaciones:
Son medios públicos tanto los nacionales (que hoy maneja el Gobierno Central) como las radios municipales por ejemplo; habría entonces que definir con toda claridad este alcance y diferenciarlos para su regulación en lo que corresponda.
En el caso de los medios nacionales se debe definir el mecanismo para conformar un Directorio que marque y haga conocer al país la línea editorial y el manejo de todos los medios públicos; que al mismo tiempo pueda nombrar a un Director o Directora para cada medio (Radio, Televisión, Periódicos, etc.). En varios países este Directorio se conforma a través de un nombramiento en el que intervienen el Ejecutivo y Legislativo en calidad de órgano de representación, esta posibilidad debería considerarse.
Se debe aclarar que los medios de comunicación no son empresas públicas y por lo tanto no se rigen por esa ley.
Respecto del funcionamiento de los medios públicos (nacionales y municipales) deberían regularse las implicaciones presupuestarias. El presupuesto público puede cubrir el 100% de su operación? Si es así, ¿existe algún límite?
El Registro de Medios.
También en este tema se debe reconocer que existen algunas mejoras en relación al proyecto presentado por el Asambleísta Rolando Panchana (que era el único proyecto que se refería a él); pero considero que se debe reformar totalmente esta concepción.
El registro no debe ser una obligación de los medios de comunicación, sino un ejercicio de transparencia de la autoridad encargada de la regulación de las frecuencias (por lo tanto no puede aplicarse a medios impresos). Es la autoridad la que debe tener disponible para la ciudadanía la información sobre el proceso de asignación de la frecuencia, los nombres de los concesionarios (que no podrían ser personas jurídicas privadas, también por un objetivo de transparencia), las fechas de inicio y fin de la concesión, el estado de cumplimiento de sus obligaciones, etc.
Si bien el artículo 66 dice que el registro no es título habilitante puede causar confusión pues dice “no autoriza POR SI SOLO”; ¿qué significa? ¿que junto con la concesión sí constituye autorización?
Si se adopta este concepto de registro como transparencia, no es necesario decir nada sobre la cancelación pues el registro no se cancela, simplemente cuando una concesión se termina o ya no existe, eso debe constar en la información que la autoridad entrega a la ciudadanía.
El registro se convertiría así en una obligación de transparencia sobre el manejo de las frecuencias por parte de la autoridad competente y se deberían establecer también las obligaciones de transparencia de los medios de comunicación a través de una página web en la que obligatoriamente deberían constar:
La composición accionaria del medio de comunicación (sólo personas naturales deberían poder conformar esta sociedad),
Persona o personas responsables de la línea editorial,
Código de ética del medio de comunicación.
De esta manera, se podría imponer esta obligación de transparencia para los medios de comunicación impresos que superen cierto número de ejemplares periódicamente pues esta obligación no debería convertirse en una restricción para imprimir y difundir ideas lo que a veces se hace de forma eventual y precaria y debe protegerse que los ciudadanos puedan hacerlo.
Sanciones y procedimientos de sanción.
De acuerdo con que exista un Consejo de Comunicación que pueda imponer sanciones administrativas a los medios que sean concesionarios de un bien público (no a los impresos, insisto que su caso es diferente). Al tratarse de sanciones administrativas, que tienen por objeto evitar que los medios cometan infracciones, lo más efectivo es que se trate de multas de montos importantes que de verdad preocupen al medio y le obliguen a hacer una revisión cuidadosa de su trabajo.
Debería ser claro en la ley que esta sanción (multa) es una sanción administrativa y por lo tanto debe operar según lo que regulan las leyes en esta materia, entre otras cosas, ser susceptible de apelación en la vía jurisdiccional.
Respecto del procedimiento debería simplificarse, garantizando el derecho al debido proceso pero sin crear un procedimiento cuasi judicial paralelo a los que existen. También hay una gran confusión sobre el papel que deberían jugar los Consejos de Igualdad: en el artículo 96 se habla de que deben actuar como “peritos” y en 99 de la elaboración de informes previos. Los Consejos de Igualdad no deberían convertirse en órganos que reemplacen la labor y la competencia del Consejo de Comunicación; este Consejo debería estar en la posibilidad de pedir información y opinión pero no creo que los Consejos deban jugar un papel de juzgamiento o de opinión vinculante que probablemente no les corresponde en estos casos.
Finalmente, en virtud de que las sanciones administrativas se imponen en ejercicio de la autoridad estatal, y mientras se encuentren normadas de forma clara las prohibiciones, no hay ningún problema con que el Consejo tenga una conformación de los poderes del Estado. Definitivamente los ciudadanos no tienen potestad de imponer sanción administrativa de ningún tipo.
¡En ningún caso informe del Consejo de Seguridad!
El artículo 102 sobre causas de suspensión de medios establece que cuando se suspendan por actos atentatorios contra el orden y seguridad debe existir informe previo del Consejo de Seguridad. Esto es una aberración en un Estado constitucional de derechos; probablemente se trata de un rezago de la Ley de Seguridad de época de nuestras dictaduras militares, pero una norma de este tipo atenta contra las funciones restringidas de los servidores militares y también distrae de sus tareas al Consejo de Seguridad. Es inaceptable que este Consejo intervenga en ninguno de los temas regulados por la Ley de Comunicación.
Espero que estas ideas sean de utilidad y enviaré a la Comisión durante su periodo de debate nuevas observaciones y referencias a legislación comparada en este tema que podría resultar útil para la redacción de la nueva ley.
Atentamente,
María Paula Romo Rodríguez
Asambleísta.
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